ד"ר דוד שחר
חוק יסוד במחלוקת:
'ישראל – מדינת הלאום
של העם היהודי'
במושגים "חוקה", "חוקתיות" ו"חוקי
יסוד" נכללים היבטים שונים הנוגעים למבנה, לסמכויות, לתחומי פעולותיהם של
מוסדות השלטון וליחסי הגומלין ביניהם, וכן היבטים הנוגעים לאופייה ולדמותה של
החברה והמדינה. היבטים אלה מהווים יסודות חוקתיים שהחברה והמדינה אמורות לחיות
ולתפקד על פיהם.
הכרזת העצמאות, חוקי היסוד, חוק השבות, חוק האזרחות, חוק הדגל הסמל
והמנון המדינה, חוק יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל, חוק יום הזיכרון לשואה
ולגבורה וחוק יום העצמאות –הם כולם ביטויים בעלי תוכן ומשמעות חוקתיים בדמוקרטיה
הישראלית. בתוך מכלול חוקתי זה, לחוקי היסוד יש מעמד מיוחד. בהחלטת הכנסת משנת
1950 ("החלטת הררי") הוצהר על קביעת חוקה למדינת ישראל כיעד שיוגשם
בהדרגה – "פרקים-פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסוד בפני עצמו",
היינו ההחלטה תמומש באמצעות חקיקת חוקים הנקראים "חוקי יסוד" אשר יתאגדו
בעתיד, באישור הכנסת, לכלל חוקה כתובה ושלמה.
מרבית חוקי היסוד שנחקקו עד כה עוסקים במוסדות המדינה ובתפקודם:
הכנסת, הממשלה, נשיא המדינה, השפיטה, מבקר המדינה, הצבא. מקצתם עוסקים בנושאים
מרכזיים בחיי המדינה, כמו קרקעות המדינה, מעמדה של ירושלים כבירת ישראל, משק
המדינה. שני חוקי יסוד נוספים – חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם
וחירותו עוסקים בזכויות אדם (חירויות הפרט).
משנת 2011 הועלו בכנסת (הכנסת ה-18) הצעות לחוק יסוד שיעגן את זהותה
של מדינת ישראל כמדינת לאום של העם היהודי ("חוק לאום"). גרסה ראשונה של
החוק הועלתה באותה שנה על ידי חברי הכנסת אבי דיכטר וזאב אלקין. בשנת 2014 (בכנסת
ה-19) חודשה היוזמה להעברתו של החוק וחברי הכנסת יריב לוין ואיילת שקד ניסחו גרסה
מרוככת של הצעת החוק, שבה נכללה, שלא כמקודם, מחויבות לזכויות אדם, וכן הפניה
להכרזת העצמאות. הצעות חוק אלה עוררו מחלוקות רבות בכנסת, ומתוך המודעות והרגישות
לבעייתיות של "חוק לאום", הצעות החוק לא קודמו.
בשנת 2017 (בכנסת ה-20) הוקמה בכנסת ועדה משותפת לוועדת הכנסת ולוועדת
החוקה חוק ומשפט לשם הכנתה מחדש של הצעת 'חוק לאום' ולאישורה בכנסת. על פי תפיסתם
של מקדמי ההצעה לחוק לאום, חוק זה נועד להשלים את המהלך החוקתי של חוקי היסוד
שאושרו בשנת 1992- חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק; שני חוקי
היסוד הללו דאגו לעגן את אופייה הדמוקרטי של ישראל, ועתה – כך סברו – יש להשלים את
המלאכה באמצעות חוק יסוד שישיב את האיזון בהגדרתה של ישראל כמדינה יהודית
ודמוקרטית ובעיגון אופייה היהודי גם כן.
ביולי 2018 אושר בכנסת (הכנסת ה-20), ברוב של 62 בעד, 55 נגד ושני
נמנעים, חוק יסוד חדש – חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי
(להלן: חוק יסוד: הלאום). החוק לפי יוזמיו ועל פי תוכנו נועד לעגן בחקיקת יסוד את
זהותה של מדינת ישראל כמדינת לאום של העם היהודי ולהוסיף למערך החוקתי של המדינה
סדרת הוראות ועקרונות העוסקים במאפייניה היסודיים של מדינת ישראל כמדינה יהודית, המהווים
חלק מהחוקה הישראלית העתידית.
חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי
עקרונות יסוד
1. (א) ארץ ישראל היא מולדתו של העם היהודי, שבה קמה מדינת ישראל.
(ב) מדינת ישראל היא מדינת
הלאום של העם היהודי, שבה הוא מממש את
זכותו הטבעית, התרבותית
וההיסטורית להגדרה עצמית.
(ג) מימוש הזכות להגדרה
עצמית לאומית במדינת ישראל ייחודי לעם
היהודי.
סמלי
המדינה
2. (א) שם המדינה הוא "ישראל".
(ב) דגל המדינה הוא לבן, שני פסי תכלת סמוך לשוליו, ומגן דוד תכול במרכזו.
(ג) סמל המדינה הוא מנורת שבעת הקנים, עלי זית בשני צדדיה והמילה "ישראל"
למרגלותיה.
(ד)
המנון המדינה הוא "התקווה".
(ה) פרטים לעניין סמלי המדינה ייקבעו בחוק.
בירת
המדינה
3.
ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל.
שפה
4. (א)
עברית היא שפת המדינה.
(ב)
לשפה הערבית מעמד מיוחד במדינה; הסדרת השימוש בשפה הערבית
במוסדות ממלכתיים או בפניהם תהיה בחוק.
(ג) אין באמור בסעיף זה כדי לפגוע במעמד
שניתן בפועל לשפה
הערבית לפני תחילתו של חוק יסוד זה.
קיבוץ
גלויות
5.
המדינה תהיה פתוחה לעלייה יהודית ולקיבוץ גלויות.
הקשר עם
העם היהודי
6. (א)
המדינה תשקוד על הבטחת שלומם של בני העם היהודי ושל אזרחיה הנתונים
בצרה ובשביה בשל יהדותם או בשל אזרחותם.
(ב) המדינה תפעל בתפוצות לשימור הזיקה בין
המדינה ובין בני העם היהודי.
(ג)המדינה תפעל לשימור המורשת התרבותית,
ההיסטורית והדתית של העם
היהודי בקרב יהדות התפוצות.
התיישבות
יהודית
7.
המדינה רואה בפיתוח התיישבות יהודית ערך לאומי, ותפעל על מנת לעודד ולקדם
הקמה וביסוס שלה.
לוח רשמי
8. הלוח
העברי הוא לוח רשמי של המדינה ולצדו ישמש הלוח הלועזי כלוח רשמי;
השימוש בלוח העברי ובלוח הלועזי ייקבע בחוק.
יום
העצמאות וימי זיכרון
9. (א)
יום העצמאות הוא יום החג הלאומי הרשמי של המדינה.
(ב) יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל ויום
הזיכרון לשואה ולגבורה הם ימי זיכרון
רשמיים של המדינה.
ימי
מנוחה ושבתון
10.שבת
ומועדי ישראל הם ימי המנוחה הקבועים במדינה; למי שאינם יהודים זכות
לקיים את ימי המנוחה בשבתם ובחגיהם; פרטים
לעניין זה ייקבעו בחוק.
נוקשות
11.אין
לשנות חוק יסוד זה אלא בחוק יסוד שהתקבל ברוב של חברי הכנסת.
'חוק יסוד: הלאום' הוא למעשה חוק הצהרתי בעיקרו, שמרבית סעיפיו אינם
חורגים מהמורשת הציונית המרכזית. בחוק כלולה אמירה מפורשת אודות היחס הרצוי שבין
העם, הארץ והמדינה. החוק מעגן את העובדה שארץ ישראל היא מולדתו ההיסטורית של העם
היהודי ובמובן זה מושג הארץ קודם למושג המדינה, כשם שגם העם קודם למושג המדינה
ואינו נגזר מן המדינה. בנוסף לכך נקבעו בחוק זה דברים מקובלים כמו שישראל היא
מדינת הלאום של העם היהודי ושהוא מממש את זכותו הטבעית, התרבותית וההיסטורית
להגדרה עצמית; ששם המדינה הוא ישראל; שירושלים היא בירת המדינה; שקיבוץ גלויות
כערך ציוני ויהודי פירושו שהמדינה פתוחה לעלייה יהודית; ושהתיישבות יהודית היא ערך
לאומי ועל המדינה לקדם אותה.
באופן עקרוני 'חוק יסוד: הלאום' מקבע ברמה של חוק יסוד שורה של
עניינים, סמלים ועקרונות בסיסיים אשר עד כה נקבעו והוסדרו במסגרת של חוקים רגילים,
ומבלי לשנות בהם דבר הלכה למעשה, אבל מקנה להם כעת עקרונית מעמד חוקתי במסגרת חוק
יסוד המגדיר כאמור את זהותה של מדינת ישראל כמדינת לאום של העם היהודי. כך, למשל,
סמלי המדינה – הדגל, הסמל וההמנון – כבר קיבלו ביטוי בחוק הדגל, הסמל והמנון
המדינה, תש"ט – 1949; בירת המדינה – ירושלים השלמה והמאוחדת – קיבלה ביטוי
בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל; קיבוץ גלויות – קיבל ביטוי בחוק השבות, תש"י –
1950 ובחוק האזרחות, תשי"ב – 1952; הקשר עם העם היהודי- קיבל ביטוי בחוק מעמד
ההסתדרות הציונית העולמית - הסוכנות
היהודית לארץ ישראל, תשי"ג – 1953; יום העצמאות וימי הזיכרון – קיבלו ביטוי בחוק
יום העצמאות, תש"ט – 1949, בחוק יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל, תשכ"ג –
1963, ובחוק יום הזיכרון לשואה ולגבורה, תשי"ט – 1959; ימי מנוחה ושבתון – קיבלו
ביטוי בפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח - 1948 ובחוק שעות עבודה ומנוחה,
תשי"א – 1951; לוח רשמי – קיבל ביטוי בחוק השימוש בתאריך העברי, תשנ"ח –
1998; העברית כשפת המדינה – קיבלה ביטוי בסעיף 82 לדברי המלך המועצה על ארץ ישראל
1922 עד 1947 (חקיקה בריטית שעוגנה במשפט
של מדינת ישראל והעניקה לעברית ולערבית מעמד של שפות רשמיות במדינה). 'חוק יסוד:
הלאום' מקנה אפוא לכל הנושאים והעקרונות שבהם עוסקים החוקים שהוזכרו לעיל מעמד
חוקתי במסגרת חוק יסוד המגדיר, כאמור, את זהותה של מדינת ישראל כמדינת לאום של העם
היהודי.
*
מאז שנחקק, 'חוק יסוד: הלאום' מעורר ויכוחים סוערים בין אלה שרואים בו
עיגון חשוב של הערכים היהודיים של מדינת ישראל ושל אופייה הלאומי כמדינת לאום של
העם היהודי, לבין אלה שרואים בו חקיקה מפלה החותרת תחת האופי הדמוקרטי של מדינת
ישראל.
האם 'חוק יסוד: הלאום' אכן מפלה ובעייתי כמו שטוענים מתנגדיו, או להיפך,
חוק חשוב וראוי, כדברי מצדדיו?
תומכי החוק הטוענים בזכותו מעלים
נימוקים שונים ביחס לחשיבותו ונחיצותו:
א. מקובל לכלול בחוקות של מדינות לאום אתניות שיש בהן מיעוטים אתניים
סעיפים המעגנים את הזהות הלאומית של המדינה על פי קבוצת הרוב בה. ישראל הינה מדינת
לאום אתנית וביסוס הזהות היהודית-ציונית שלה על ידי קיבוע אופייה הלאומי של המדינה
ושימור עצמה כמדינה יהודית (מדינת לאום של העם היהודי) אינם מהווים מהלך חריג ביחס
למקובל במדינות לאום רבות בעולם.
ב. 'חוק יסוד: הלאום' אינו מהווה כמובן את כל החוקה העתידית של מדינת
ישראל, אלא רק את הפרק הלאומי שלה. יתר על כן, זכויות הפרט כבר מעוגנות ב'חוק
יסוד: כבוד האדם וחירותו' וב'חוק יסוד:
חופש העיסוק'. אמנם השוויון אינו מוזכר בחוקי יסוד אלה, אך בג"ץ פירש את
"כבוד האדם" ככולל גם שוויון, ומשום כך יש בישראל הגנה משפטית על
השוויון כנורמה חוקתית. שני חוקי היסוד הללו דאגו לעגן את אופייה הדמוקרטי של
ישראל, ועתה 'חוק יסוד: הלאום' משלים את החסר – עיגון אופייה היהודי של המדינה.
ג. במדינת ישראל מובטחות זכויות הפרט לכל אזרחיה ללא הבדל דת, גזע ומין,
וביחס למיעוטים החיים בה המדינה גם מעניקה להם זכויות קיבוציות החיוניות לשמירה על
זהותם וייחודם הלאומי. וראו למשל, המעמד שהיה לשפה הערבית כשפה רשמית וכעת על פי
חוק יסוד: הלאום – שפה בעלת מעמד מיוחד, הקמת מערכת חינוך נפרדת במגזר המיעוטים
המתנהלת בשפה הערבית, סמכות שיפוטית בלעדית לבתי הדין הדתיים בתחום המעמד האישי,
פטור קבוצתי מחובת השירות הצבאי לערביי ישראל. עם זאת, חשוב להבין שמדינת ישראל
אינה מדינה דו-לאומית או רב-לאומית ואין לראותה כמדינה דו-לשונית, ולכן אין מקום
לעגן ב'חוק יסוד: הלאום' את השוויון בהקשר הלאומי שמשמעותו תהיה למעשה הכרה בקיומה
של ישראל כמדינה דו-לאומית או רב-לאומית.
ד. אין בחוק אמירות מפורשות המתירות אפליה של מי שאינו יהודי. כך,
למשל, התיישבות מצויה ביסוד החזון הציוני, ולכן קובע 'חוק יסוד: הלאום'
ש"המדינה רואה בפיתוח התיישבות יהודית ערך לאומי ותפעל על מנת לעודד ולקיים
הקמה וביסוס שלה". לא נאמר בחוק דבר - ואף אין כל כוונה כזו – על פגיעה
בזכויות של המיעוטים בישראל לקבלת סיוע לבניית יישובים שלהם או אף להתגורר
ביישובים יהודיים. כך גם ביחס לשפה – העברית הוגדרה ב'חוק יסוד: הלאום' כשפת המדינה, ובכך ניתן ביטוי למרכזיות השפה
באופייה של המדינה כמדינת לאום של העם היהודי . ויחד עם זאת, לצד מתן עדיפות ומעמד
של בכורה לשפה העברית, הודגש בחוק שאין בכך "כדי לפגוע במעמד שניתן בפועל
לשפה הערבית לפני תחילתו של חוק יסוד זה", ונקבע שלשפה הערבית יינתן
"מעמד מיוחד במדינה", שיוסדר בחוק.
כאמור, 'חוק יסוד: הלאום' מעורר מחלוקת והפולמוס סביבו נמשך ומלווה
בביטויי מחאה שונים ובעתירות לבג"ץ בדרישה לבטל את החוק כולו או חלק מסעיפיו,
או לתקנו. לעומת התומכים ב'חוק יסוד: הלאום'
הטוענים נחרצות בזכותו, המתנגדים לחוק רואים בו חוק מזיק או שגוי
ולמצער, חוק מיותר. נימוקיהם נוגעים לרוח הכללית העולה לדעתם מן החוק והיא שישראל
היא יהודית ושל היהודים בלבד. עוד טוענים הם שבחוק אין אזכור בשום צורה להיותה של
מדינת ישראל דמוקרטיה, ובהקשר לכך מוסיפים טיעונים שונים כנגד החוק:
א. החוק מחליש את האיזון העדין בין היסוד היהודי של מדינת ישראל לבין
היסוד הדמוקרטי שלה. החוק מציין אחת-עשרה פעמים את המושג "יהודי" לרבות
בשם החוק בהקשרים של לאומיות, מולדת היסטורית, התיישבות, מעמד, שפה לאומית ועוד,
ובכל מה שקשור ללא-יהודים – אלה נזכרים פעם אחת בלבד בהוראה המתירה להם לחוג את
חגיהם לפי אמונתם.
ב. החוק מתעלם מכל היבט דמוקרטי של מדינת ישראל ומחליש כאמור את
האיזון בין היסוד היהודי לבין היסוד הדמוקרטי שלה, גם בדברים נוספים: אין בו אזכור
לזכויות קבוצתיות של המיעוטים בישראל, ובניגוד להכרזת העצמאות אין בו גם אזכור
לערך השוויון. בנוסף, אין בחוק גם התייחסות לחשיבות השמירה על הדמוקרטיה בישראל,
ואפילו צמד המלים "יהודית ודמוקרטית" אינו מוזכר.
ג. 'חוק יסוד: הלאום' מבליט משמעותית את הזיקה של העם היהודי למדינה
ולארץ ומצהיר כי "ארץ ישראל היא מולדתו ההיסטורית של העם היהודי", ולא
מכיר, או אפילו מתעלם מהיותה של ארץ ישראל גם מולדתם של המיעוטים החיים במדינה.
ד. הסעיף "התיישבות יהודית" ב'חוק יסוד: הלאום' עלול לתת
לגיטימציה חוקתית להקמת יישובים נפרדים ליהודים.
בשנת 2001 אושר בכנסת חוק ועדות הקבלה המאפשר ליישובים קטנים לקיים
ועדות קבלה על בסיס "התאמה למרקם החברתי של היישוב", ועם זאת, נכתב בחוק
זה בפירוש, שאסור להפלות אדם בשל גזע, לאום או דת. 'חוק יסוד: הלאום' עלול לקבוע
נורמה המאפשרת להקים יישובים של יהודים בלבד המבוססים על לאום ומדירים מתוכם
אזרחים בעלי זהות אתנית שונה.
ה. 'חוק יסוד: הלאום' מבוסס על יסודות אתניים, שסביבם מבקשים יוזמי
החוק לגבש זהות לאומית משותפת. החוק מדגיש את הזהות הלאומית-אתנית-תרבותית ולא את
זו הדתית. כך, אם תתעורר בעיה חדשה או עיון חוזר בנושא דת ומדינה, לא יוכלו
העותרים או המשיבים להסתמך על חוק זה, אך אם יתעוררו ויכוחים בנושא השסע הלאומי,
יתכן והמחלוקות תתבררנה לאור חוק זה באופן שונה מאשר בתקופה שהוא לא היה קיים,
והדבר עלול לבוא על חשבון המיעוטים בישראל ולרעתם.
לפתחנו מונחת אפוא השאלה: כיצד למנוע את המצב שחידוד הזהות הלאומית של
המדינה לא יחשב כמהלך פוגעני באזרחיה הלא-יהודיים? כיצד למנוע מצב ש'חוק יסוד:
הלאום' יהפוך לחוק מפלג המקצין שסעים אתניים-לאומיים במדינת ישראל?
הכרה בזהות הלאומית של המדינה איננה אמורה לפגוע בהיותה דמוקרטית,
וחיזוק הממד הלאומי של המדינה אינו פסול מעיקרו, והרי אין בחוק אמירות מפורשות
המתירות אפליה של מי שאינו יהודי. אולם החוק מתמקד בהיות המדינה מדינת לאום של העם
היהודי בלי לכלול מרכיב משלים – התייחסות לאופי הדמוקרטי של המדינה.
דומה אפוא שיש מקום לשינוי או תיקון בחוק על מנת להפוך אותו לראוי
יותר, המקובל על מרבית חלקיה של החברה הישראלית. כך, למשל, ניתן לכלול בחוק את
המשפט ברוח הכרזת העצמאות – "ישראל היא מדינת לאום של העם היהודי המושתתת על
יסודות החרות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל ומקיימת שוויון זכויות חברתי
ומדיני גמור לכל אזרחיה", או לכלול את האמירות ש"ישראל כמדינה יהודית
ודמוקרטית היא מדינת הלאום של העם היהודי ומדינתם של כל אזרחיה". עיקרו של
דבר, שינוי או תיקון בחוק באמצעות ביטויים משלימים הקבועים בהכרזת העצמאות עשויים
לרצות את המיעוטים בישראל ולפחות את חלקם, ולתת ביטוי לממד הדמוקרטי השוויוני, כך
ש'חוק יסוד: הלאום' ישקף יותר את מהותה הרצויה של מדינת ישראל.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה